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我国劳动争议处理体制改革问题

我国劳动争议处理体制改革问题

分类:仲裁法律   更新:2014/2/23   阅读:   作者:未知   来源:网络

我国劳动争议处理体制改革问题

    随着改革开放的深入发展和市场经济的建立、发展,我国的劳动纠纷日益增多,也日趋复杂。1980年代确立起来的现行劳动争议处理体制同现实需要之间的矛盾也突现出来,其改革问题也成为一个被广泛讨论的话题。
    一 现行劳动争议处理体制简述
    劳动争议处理体制,是指由劳动争议处理的各种机构和方式在劳动争议处理过程的各自地位和相互关系所构成的有机整体。1(参见 阮秀:对我国劳动争议处理体制的探讨,北大法律信息网:http: //chinalawinfo.com/research/academy/details.asp?lid=1805)
    一般认为,我国现行劳动 争议处理体制为“一调一裁两审”制,处理劳动争议的机构有劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院三种。依劳动法第19条和企业劳动争议处理条 例第6条以及最高人民法院的有关司法解释和劳动和社会保障部(以前为劳动部)的相关解释,劳动争议发生后,当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调 解,调解不成的可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,对仲裁裁决不服的可以向人民法院提起诉讼;未经劳动争议仲裁 委员会处理的案件,人民法院不予受理。这种体制实际上是确立了“仲裁前置”的原则,既劳动仲裁为劳动审判的前置程序。
    我国的劳动争议调解调解机构 是企业的内部机构,是否申请调解当事人可以自愿选择。而劳动争议仲裁具有特殊性,仲裁机构属半官方性质,依法定原则由政府、工会和用人单位三方共同组建。 另外,劳动仲裁申请可以由任何一方当事人提起,无须双方当事人合意;仲裁裁决也不具有终局效力,当事人不服可以向法院起诉。就法律性质而言,我国的劳动仲 裁不同于司法裁判和一般的民商事仲裁,,它兼有行政性和准司法性:一方面,劳动行政部门的代表在仲裁机构组成中居于首席地位,仲裁机构的办事机构设在劳动 行政部门,仲裁机构要向本级政府负责,仲裁行为中还有行政仲裁的因素;另一方面,仲裁机构的设立、职责、权限组织活动原则和方式等与司法机构有许多共同或 相似之处,它是国家依法设立的处理劳动争议的专门机构,依法独立行使仲裁权,仲裁的程序和机制和诉讼差不多。2(参见王全兴:劳动法,法律出版社, 1997年版,P491)在劳动审判机构方面,我国现行体制是在人民法院内,由民事审判庭裁判劳动争议案件,而没有设立独立的劳动法院或专门的劳动法庭。
    二 对现行劳动争议处理机制的几点反思
    (一) 对“仲裁前置”的质疑现行劳动争议处理体制形成于1980年代,当时正处于改革开放初期,计划经济体制和“单位社会”的社会机构和 秩序决定了劳动者对单位的高度依附程度,劳动关系上的利益分歧很小,劳动纠纷数量少,关系也相对简单,大部分可以经调解或仲裁解决。3(参见赵文骅:劳动 争议处理制度需要改革,新民晚报,2002年1月 6日)但是,随着市场经济的发展和各方面改革的深入,社会变迁,各种利益主体之间的独立利益日益明显区分,矛盾也增多,加之在“走向权利的时代”的浪潮涤 荡下,民众的权利意识勃发,争讼的冲动也突现。近年来劳动纠纷大幅增长,劳动争议的调解结案率却逐年下降,仲裁率逐年增加,而不服仲裁又起诉的案件也大量 增加。这种背景下,现行劳动争议处理体制的弊端就更加明显了。
    现行劳动争议处理体制中“仲裁前置”的规定不符合司法最终原则和程序正义等法治原 则,不利于保护当事人的合法权益。劳动争议从根本上还是一种民事争议,争议双方一般都是法律上平等的民事主体。对劳动争议的解决,当事人应当有自由选择 权,或调解、或仲裁、或诉讼。而在现行体制下,一方面,争议双方任何一方只要有意,无须事先有仲裁协议或者经对方当事人同意,就可以申请仲裁(鉴于劳动争 议不同于一般民商事争议,劳动仲裁这种有别于一般民商事仲裁的规定是合理的,下文还将会论述到);另一方面,将劳动仲裁强制性规定为劳动诉讼的前置程序, 剥夺了当事人将争议直接诉讼法院的权利。依法法治原则,司法是这会公正的守护者,是正义的最后一道防线,任何人在自己的合法权益受到侵犯时,都有权获得司 法救济,除非双方当事人有协议明确应该将争议提交仲裁,否则,法院读应当受理争议案件。“仲裁前置”的弊端还在与,依我国现行体制,劳动仲裁机构受理劳动 争议案件有范围限制,这样就可能导致一些劳动争议由于不属于劳动仲裁机构受理范围,或者因劳动仲裁机构错误地不予受理,而无法诉讼法院,最终导致当事人诉 权无法实现。
    虽然最高人民法院关于劳动案件审判的有关司法解释为解决这一问题已经作出了一些规定,4(参见2001年3月22日通过、4月30日 起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一至第五条)比如,劳动仲裁的时效为60天,远低于一般民事诉讼的时效,按解释第 三条,如争议案件超过60天期限但仍未超过一般民事案件的诉讼时效的,人民法院将“依法驳回起诉讼请求”。解释虽然遵循了特别法优于普通法的原则,但显然 对保护当事人合法权益十分不利,反而大大损害了劳动法作为社会法侧重保护劳动者合法权益的精神。
    另外,在纠纷解决机制中,及时、便利应是一个必要 的考量因素。所谓“迟来的正义非正义”,“仲裁前置”导致现行劳动争议解决过程周期长、成本高,不利于保护当事人的合法权益。按现行体制,劳动仲裁的时限 一般是60天,民事诉讼的时限一审6个月,二审三个月,在特殊情况下还可以适当延长,这样,一个劳动争议案件可能历时一年以上才能得到具有终局效力的裁 决。比如,一起由北大法学院妇女法律研究与服务中心提供法律援助的劳动争议案件,经调解、仲裁、一审、二审和强制执行,历时三年方告终结;5(参见同前注 1文章)内蒙古哲里木盟处理的某铁路段与职工因除名发生的劳动争议案,也经历了可行的全部程序,历时近两年。6(参见张利锋:对劳动争议案件仲裁前置的反 思与重构,《中国劳动》,2000年3月,P24)这样耗时费力的争议解决机制,往往给争议当事人中弱势一方的合法权益造成很大伤害。比如前述第一案中。 资方利用法律规定中的这一弊端,采用拖延战术,如果劳方没有足够的时间、精力和财力,很可能因为耗不起而忍痛放弃寻求救济;在第二个案件中,法院终审判决 与仲裁结果一致,当事人白白耗费了精力财力。
    (二) 现行劳动仲裁体制的几点不足
    前文已对我国劳动仲裁的法律性质、特点等作过简要概括,这里指出其中的几点不足。
    首先是,劳动仲裁机构的行政色彩太浓,缺乏独立性。劳动仲 裁作为一种纠纷解决机制,独立性是其必要之义。现行体制中,虽然劳动仲裁机构是按三方原则组成依法律授权“独立行使仲裁权”,但实际上各级劳动仲裁委员会 的办事机构与劳动行政主管部门的相应机构是“一套人马、两块牌子”,行政力量在仲裁机构中占主导地位,加之在中国的特殊国情下,没有独立的、非官方的工 会,也没有雇主协会等一类组织,“三方原则”实际难副其实,劳动仲裁机构的行政性色彩非常浓重,司法性不够,容易受到行政干预。一些地方,政府为投资,在 劳资纠纷中往往偏袒资方,忽视对劳动者权益的保护。2001年末在全国开展的为民工追讨拖欠工资的运动中,就暴露了以前这一问题的严重性。
    其次, 劳动仲裁人员专业化、职业化程度低、整体素质不高也是一大问题。相比民商事仲裁中仲裁员“必须从从事律师、审判、仲裁工作8年以上,以及具有高级职称的法 律研究、教学等专业人员中选拔”的要求,劳动仲裁人员的资格要求要低得多。它的条件是“具有一定的法律知识、劳动业务知识及分析、解决问题和独立办案能 力;从事劳动争议处理工作3年以上或从事与劳动争议处理工作有关的(劳动、人事、工会法律等)工作5年以上并经专业培训,具有高中以上文化程度”,这导致 劳动仲裁人员整体的法律素养比较低,难于胜任司法性程度很高的仲裁工作。
    再者,劳动仲裁裁决不具有终局效力,缺乏权威性。现行体制下劳动仲裁在劳 动争议处理过程中实际处于“中间环节”的地位,仲裁要服从审判,这一方面可能使仲裁机构缺乏积极性,只为履行程序而一裁了事,弱化了仲裁程序高效率的功 能;7(参见同前注6张文)另一方面,大量劳动争议经仲裁后又诉诸法院,没有发挥仲裁作为一种纠纷解决机制分流争议案件、缓解法院工作压力的作用。
    (三)现行劳动审判制度中存在的几个问题
    首先是实体法上法律适用上的问题。我们知道,民法是典型的私法,而劳动法被认为是“社会法”,有公法和私法的双重属性,兼有“当事人平等协商”和 “国家干预”的特点。它区别劳动关系主体的实力强弱和地位差别而偏重保护弱者,强调社会公正和社会公益。8(参见侯玲玲、王全兴:民事诉讼法适应劳动诉讼 的立法建议,《中国劳动》,2001年第6期,P14;王全兴:劳动法,法律出版社,1997年版,P4及P59以下)民法上的有关规则对劳动审判一般是 适用的,但劳动争议的解决主要适用的还是劳动法规范,而当前我国的劳动法还很不完善,基本的法律只有1994年通过的《劳动法》和1992年的《工会 法》,而且规定很简略、原则,许多地方已经落后了,目前实践中主要适用的是法规和大量位阶很低的规章、行政解释和一般的规范性文件。这些规范有许多同民法 上的规范不一致,而我国法院并无司法审查权,在司法实践中就造成了法律适用上的困难。
    其次是程序法上的问题。劳动审判在程序上适用民事诉讼法,但 现行民事诉讼法对劳动审判有诸多不适应之处。9(有关论述参见 :侯玲玲、王全兴:民事诉讼法适应劳动诉讼的立法建议,《中国劳动》,2001年第6期,P14-16;陈新:劳动争议处理体制应实行两裁终结,《中国劳 动》,2001年第12期,P26-27)在管辖制度上,劳动法没有规定,完全按民事诉讼法中原告就被告的原则,在劳动者为被告时就难于实行。民事诉讼法 关于专属管辖的规定也未考虑到劳动案件的问题。最高人民法院2001年的司法解释第九条规定了用人单位所在地管辖和劳动合同履行地管辖的原则。但在工资纠 纷、工伤纠纷争议等情形,如工资关系所在地和工伤事故发生地与用人单位所在地和劳动合同履行地不一致,适用该原则是不合适的。在举证责任上,劳动审判案件 中如完全实行“谁主张谁举证”的一般原则,则不符合劳动法作为社会法和偏重保护劳动者权益法的要求。对于用人单位对违纪职工作出相应处置的纠纷、用人单位 违反劳动安全卫生法的纠纷及拖欠工资的纠纷等,应居于当事人举证责能力不同和劳动法价值旨向上的考虑,实行举证责任倒置的制度。最高人民法院2001年的 司法解释十三条规定了用人单位在作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年间等决定等方面的举证责任,但仍然没有全部包含前述 三方面的要求。在时效制度上,民事诉讼法与劳动法上的规定差异很大,造成很多问题,前文已经涉及。
    三 对劳动争议处理体制改革的几点想法
    (一)加强劳动监督特别是劳动监察,减少劳动争议的发生这虽然是劳动争议处理体制之外的问题,但所谓“开源节流”,从源头入手对劳动争议处理体制改革来说是不可忽视的。
    (二)改善

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